Questioni
L'atto di revoca dell'incarico di assessore comunale è inquadrabile tra gli atti politici?
L'atto sindacale di revoca di un assessore (o di più assessori) è libero nella scelta dei fini?
L’ atto di revoca deve essere motivato?
Le ragioni relative alla sfera politico- personale dell'assessore sono recessive rispetto a quelle tese a salvaguardare il proficuo rapporto fra la giunta e il consiglio comunale?
Deve ritenersi ammissibile l'impugnativa di un atto di revoca davanti al giudice amministrativo?
La revoca deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento?
Il sindaco del comune è un organo di rilievo costituzionale?
Massime
L'atto di revoca dell'incarico di assessore comunale non è inquadrabile tra gli atti politici, nonostante la rivisitazione della categoria a seguito delle modifiche al titolo quinto della parte seconda della Costituzione, che ha fatto venir meno la struttura verticale delle autonomie;
L'atto sindacale di revoca di un assessore (o di più assessori) da un lato non è libero nella scelta dei fini, essendo sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio del sindaco nell'amministrazione del comune, e dall'altro è sottoposto alla valutazione del consiglio comunale ai sensi dell'articolo 46, ultimo comma, del D.L.vo n. 267/ 2000>>;
L’atto di revoca deve essere motivato come tutti gli atti amministrativi sia pure ampiamente discrezionale, ma lo deve essere nel senso voluto dal legislatore, ossia che bisogna far prevalere le ragioni tese a salvaguardare il rapporto tra la giunta e il consiglio comunale, rispetto alle ragioni politico- personali di ciascun assessore.
Deve ritenersi ammissibile l'impugnativa di un atto del genere davanti al giudice amministrativo in quanto posto in essere da un'autorità amministrativa e nell'esercizio di un potere amministrativo, sia pure ampiamente discrezionale;
La natura del procedimento consente l’omissione della previa comunicazione di cui all'articolo 7 della legge n. 241 del 1990.
Il nuovo articolo 117 della Costituzione, nel ripartire la competenza legislativa tra Stato e Regioni, attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia <<legislazione elettorale organi di governo e funzioni fondamentali dei comuni, province e città metropolitane>>, con la conseguenza che la quale delinea il riparto di competenze tra consiglio comunale e giunta; ne discende da un lato che il sindaco del comune non è un organo di rilievo costituzionale e che la giunta comunale non è di per sé abilitata alla direzione al massimo livello dell'amministrazione comunale
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 27 aprile 2010 n. 2357
FATTO
1. Il dott. ___ eletto consigliere comunale di maggioranza del comune di X e poi nominato assessore comunale, si è visto revocare dal sindaco, con un primo atto del 17 ottobre 2007, il decreto di nomina e di conferimento delle deleghe.
2. Il medesimo ha proposto un primo ricorso che si è concluso con una pronuncia di cessazione della materia del contendere, in quanto il sindaco ha riconfermato le deleghe e l'incarico prima revocato.
3. Successivamente, con decreto del 17 maggio 2008, il sindaco, dato atto delle intervenute dimissioni di tutti gli assessori nominati - ad eccezione del dottor ___ - e ritenuto necessario procedere alla revoca dell'incarico al medesimo onde costituire una nuova giunta, ha revocato ancora una volta i decreti di nomina dello stesso ad assessore e vicesindaco e di conferimento delle deleghe.
4. E’ stato proposto un nuovo ricorso, che il tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha accolto.
5. Il comune di X ha proposto appello chiedendo l'annullamento della sentenza impugnata e il rigetto del ricorso proposto in primo grado.
6. Ha resistito all’appello il dott. ___ che ha presentato un controricorso.
7. La causa è stata discussa e trattenuta in decisione all'udienza del 17 novembre 2009.
DIRITTO
8. L’appello è fondato.
8.1. E’ noto sia alle parti sia al giudice di primo grado che la questione della revoca dell'incarico di assessore comunale è stata già affrontata dalla Sezione, in particolare con la sentenza n. 209 del 23 gennaio 2007, i cui termini è utile riassumere, prima di affrontare le questioni specifiche.
Nella sentenza indicata si statuisce:
- l'atto di revoca dell'incarico di assessore comunale non è inquadrabile tra gli atti politici, nonostante la rivisitazione della categoria a seguito delle modifiche al titolo quinto della parte seconda della Costituzione, che ha fatto venir meno la struttura verticale delle autonomie;
- il nuovo articolo 117 della Costituzione, nel ripartire la competenza legislativa tra Stato e Regioni, attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia <<legislazione elettorale organi di governo e funzioni fondamentali dei comuni, province e città metropolitane>>, con la conseguenza che la determinazione degli organi di governo dei Comuni, con le connesse sfere di competenza, appartiene in via esclusiva alla legislazione statale, la quale delinea il riparto di competenze tra consiglio comunale e giunta;
- ne discende da un lato che il sindaco del comune non è un organo di rilievo costituzionale e che la giunta comunale non è di per sé abilitata alla direzione al massimo livello dell'amministrazione comunale, " mentre l'atto sindacale di revoca di un assessore (o di più assessori) da un lato non è libero nella scelta dei fini, essendo sostanzialmente rivolto al miglioramento della compagine di ausilio del sindaco nell'amministrazione del comune, e dall'altro è sottoposto alla valutazione del consiglio comunale ai sensi dell'articolo 46, ultimo comma, del D.L.vo n. 267/ 2000>>;
- deve ritenersi ammissibile, quindi, l'impugnativa di un atto del genere davanti al giudice amministrativo in quanto posto in essere da un'autorità amministrativa e nell'esercizio di un potere amministrativo, sia pure ampiamente discrezionale;
- la materia è ora disciplinata dal testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, che, per quanto interessa, dispone che:<<il sindaco e il presidente della provincia nominano i componenti della giunta…Il sindaco e il presidente della provincia possono revocare uno o più assessori, dandole motivata comunicazione>>;
- nel caso in esame si riscontra un'anomalia rispetto al principio generale secondo cui la motivazione deve riguardare il provvedimento e non la comunicazione o notificazione, <<in quanto si prevede una comunicazione motivata al consiglio per la revoca dell'incarico di assessore, senza preoccuparsi della giustificazione da rendere al diretto interessato e senza prevedere uno specifico voto di ratifica da parte del consiglio stesso>>;
- <<congruenza della riscontrata anomalia nel contesto normativo illustrato, che tende a favorire la effettiva gestione dell'amministrazione locale da parte del sindaco o del presidente della provincia, senza curarsi eccessivamente dell'eventuale cessazione di singoli assessori nello svolgimento quinquennale del mandato, purché ciò sia sostanzialmente condiviso dal consiglio, anche implicitamente>>;
- <<la revoca dell'incarico di assessore è posta essenzialmente nella disponibilità del sindaco o del presidente della provincia e che la comunicazione motivata è tendenzialmente diretta al mantenimento di un corretto rapporto collaborativo tra sindaco-giunta/ presidente provinciale e il consiglio comunale o provinciale, il quale potrebbe eventualmente opporsi ad un at-to del genere>>;
- <<l'obbligo di motivazione del provvedimento di revoca dell'incarico di un singolo assessore (o di più assessori) va valutato nel descritto quadro normativo ed esso può senz'altro basarsi sulle più ampie valutazioni di opportunità politico amministrative, rimessi in via esclusiva al sindaco o al presidente della provincia, tenendo conto sia di esigenze di carattere generale, quali ad esempio rapporti con l'opposizione o rapporti interni alla maggioranza consiliare, sia di particolari esigenze di maggiore operosità e di efficienza di specifici settori dell'amministrazione locale o per l'affievolirsi del rapporto fiduciario tra il capo dell'amministrazione ed il singolo assessore; tenendo presente che trattasi non di un tipico procedimento sanzionatorio ma di una revoca di un incarico fiduciario difficilmente sindacabile in sede di legittimità se non sotto i profili formali e l'aspetto dell'evidente arbitrarietà, in relazione all'ampia discrezionalità spettante al capo dell'amministrazio-ne locale>>;
- la natura del procedimento consente l’omissione della previa comunicazione di cui all'articolo 7 della legge n. 241 del 1990.
8.2. La sezione non solo ritiene di dover confermare i principi elencati e l'ordito logico giuridico che li sorregge, ma ritiene anche che il provvedimento originariamente impugnato - nel quale vengono peraltro riportati interi stralci della sentenza riassunta - sia perfettamente conforme ad essi.
Infatti, l'atto di revoca del 17 giugno 2008, n. 12590, si fonda sui seguenti presupposti: il deterioramento del rapporto di sintonia politico-amministrativa della maggioranza consiliare e della giunta nella sua attuale composizione; che ciò ha portato alla mancata approvazione sia del rendiconto della gestione dell'esercizio finanziario 2006 sia del bilancio annuale di previsione per l'esercizio 2008; che tale approvazione costituisce un adempimento indispensabile ed ineludibile altrimenti il prefetto di __ procederà alla nomina del commissario ad acta e all'avvio della procedura di scioglimento; che la mancata approvazione degli atti di bilancio è da porsi in relazione alla situazione di difficoltà e di blocco politico amministrativo della giunta nella sua attuale composizione con la maggioranza del consiglio comunale; che di ciò hanno avuto consapevolezzza gli altri assessori comunali, tant’è che si sono dimessi; che solo l’assessore___ ha ritenuto di non rimettere il proprio incarico e quindi non permettendo di fatto di instaurare un rinnovato rapporto di fiducia tra consiglio e giunta per una immediata ripresa dell'attività politico amministrativa e l'approvazione degli atti fondamentali del comune.
8.3. La sezione osserva che l'atto di revoca originariamente impugnato non solo è ampiamente motivato, così come dev'essere un atto amministrativo sia pure ampiamente discrezionale, ma lo è anche nel senso voluto dal legislatore, ossia che bisogna far prevalere le ragioni tese a salvaguardare il rapporto tra la giunta e il consiglio comunale, rispetto alle ragioni politico- personali di ciascun assessore.
Orbene, se le ragioni del cattivo rapporto con il consiglio comunale sono la conseguenza dell'attuale composizione della giunta, così come viene dato atto nel provvedimento di revoca, confermato dalle dimissioni di tutti gli altri componenti la giunta, le mancate dimissioni dell'appellato assumono oggettivamente un duplice significato, ossia quello di lasciar permanere la causa del cattivo rapporto politico-amministrativo con il consiglio comunale - laddove non viene dimostrata l'indifferenza della presenza in carica dell'odierno appellato, che nel caso di specie va esclusa dato che l’appellato aveva una posizione di primo piano, come vicesindaco e assessore ai lavori pubblici - e al tempo stesso esibisce una mancata sintonia con gli altri componenti della giunta, che invece si sono dimessi.
Va da sé, dunque, che il provvedimento di revoca è doppiamente giustificato.
8.4. Per quanto concerne le doglianze contenute nel controricorso dell'appellato, il collegio osserva che esse sono prive di pregio, sia in quanto la Sezione non ha mai statuito nel senso della non necessità di una motivazione - anzi il fatto di aver sottratto la revoca assessorile dal novero degli atti politici conferma il contrario - e sia in quanto tutte le ragioni addotte pertengono alla sfera politico- personale dell'assessore, che il sistema della legge considera recessive rispetto a quelle tese a salvaguardare il proficuo rapporto fra la giunta e il consiglio comunale, che, se sussistenti e rese palesi come nel caso di specie, rendono legittimo l'atto di revoca.
9. In conclusione l'appello va accolto e la sentenza va interamente riformata.
10. Alla soccombenza segue la condanna al pagamento delle spese del doppio grado del giudizio, che si liquidano come da dispositivo
P.Q.M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso, meglio indicato in epigrafe,, accoglie l'appello proposto e per l'effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta il ricorso originariamente proposto.
Condanna l'appellato al pagamento delle spese del doppio grado del giudizio che si liquidano in complessivi € 8.000,00 (ottomila).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 novembre 2009 con l'intervento dei Signori:
Stenio Riccio, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere, Estensore
Filoreto D'Agostino, Consigliere
Aniello Cerreto, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 27/04/2010
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Bruno E.G. Fuoco
Manuale dell'autotutela decisoria nei procedimenti di evidenza pubblica.Guida all'annullamento e alla revoca degli atti di gara
