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Massime
Con
riferimento ai rapporti tra pregiudiziale amministrativa e adozione
di atti in autotutela da parte dell’amministrazionen non
sussistono preclusioni al risarcimento del danno, quando il
provvedimento lesivo sia stato caducato dall’Amministrazione
in via di autotutela, con efficacia sia “ex nunc”
che “ex tunc” (ovvero con effetti retroattivi o
meno, a seconda che l’atto rimosso sia giudicato ab origine
invalido, o venga semplicemente revocato, come nel caso di specie,
per sopravvenuta insussistenza dei relativi presupposti). Né
a ciò osta il fatto che il provvedimento di revoca sia
stato adottato in esecuzione dell’ordinanza cautelare.
Il soggetto danneggiato, a fronte dell’eliminazione dal
mondo giuridico del provvedimento ritenuto lesivo (anche attraverso
un atto di revoca in autotutela), non deve proporre un ricorso
volto all’annullamento dell’atto lesivo ai soli
fini del risarcimento danni, posto che tale accorgimento si
porrebbe in contrasto con i principi di effettività della
tutela giurisdizionale oltre che provocare un ingiustificato
aggravio nei confronti dell’interessato derivante dalla
difficoltà di accedere ai sistemi di tutela giurisdizionale
(nel caso di specie, di natura risarcitoria)
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T.A.R.
Lazio Roma Sez. II ter, 26-06-2008, n. 6218
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda Ter)
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 12336/2005 proposto da Valle Romanella s.r.l.,
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Ruggero Frascaroli e Marco Frascaroli
nello studio dei quali è elettivamente domiciliata in
Roma, viale Regina Margherita n. 46;
contro
- la Questura di Roma, in persona del Questore pro tempore,
non costituita in giudizio;
- il Comune di Monte Compatri, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Colagrande ed
elettivamente domiciliato in Roma, Via G. Paisiello n. 55 presso
lo studio legale Scoca;
per la condanna
delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti
dalla ricorrente in seguito al fermo totale dell’attività
di escavazione in seguito all’adozione dei provvedimenti
del Comune di Monte Compatri n. 112 del 2 agosto 2005 e della
Questura di Roma del 10 agosto 2005, successivamente revocati.
VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monte
Compatri;
VISTE le memorie prodotte dalle parti costituite a sostegno
delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 26 maggio 2008 il
Primo Ref. Daniele Dongiovanni;
Uditi l'avv. R. Frascaroli per la ricorrente e l'avv. Colagrande
per il Comune resistente;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente, che conduce un’attività
di escavazione nelle aree del territorio comunale di Monte Compatri
sin dal 1958, ha chiesto la condanna delle amministrazioni intimate
al risarcimento dei danni in ragione del fermo totale della
predetta attività causato all’adozione dei provvedimenti
del Comune di Monte Compatri n. 112 del 2 agosto 2005 e della
Questura di Roma del 10 agosto 2005, successivamente revocati.
Al riguardo, la ricorrente, dopo aver ricostruito l’intera
vicenda (anche contenziosa) relativa alla richiesta di ampliamento
dell’area di escavazione (foglio 12, part. 5) presentata
al Comune resistente in data 30 aprile 1993, ha rappresentato
che, in seguito alla sospensione dell’attività
con ordinanze n. 22 e 23 dell’agosto 2002 ed al rigetto
dell’istanza di autorizzazione (provvedimento n. 7883
del 19 maggio 2003), ha impugnato i predetti provvedimenti dinanzi
al TAR Lazio il quale ha respinto l’impugnativa con sentenza
n. 4876/2005.
In ragione di ciò (ovvero del fatto che il rigetto dell’istanza
di ampliamento dell’area di escavazione era stato ritenuto
legittimo dal giudice amministrativo), il Comune resistente,
con provvedimento n. 112 del 2 agosto 2005, ha sospeso l’attività
estrattiva nell’area per la quale la ricorrente aveva
chiesto l’ampliamento (fg. 12 part. 5) ed ha contestualmente
revocato la certificazione per l’uso degli esplosivi n.
15/05 prot. n. 8202 del 12 maggio 2005.
A sua volta, la Questura di Roma, con provvedimento del 10 agosto
2005, in considerazione del contenuto della predetta determinazione
n. 112/2005, ha revocato l’autorizzazione all’acquisto
degli esplosivi rilasciata a suo tempo alla ricorrente.
Successivamente, il Comune resistente, in ragione dell’ordinanza
cautelare n. 4018/2005 del 30 agosto 2005 con cui il Consiglio
di Stato ha sospeso provvisoriamente l’esecuzione della
sentenza di primo grado n. 4876/2005, ha revocato, con determinazione
n. 140 del 3 ottobre 2005, il citato provvedimento n. 112/2005,
a cui ha fatto seguito il rilascio, nel successivo mese di novembre
2005, dell’autorizzazione al trasporto degli esplosivi
da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza.
Ora, la ricorrente, in ragione del fatto che l’indisponibilità
all’uso degli esplosivi ha determinato il blocco totale
dell’attività anche sulla parte già autorizzata
(e non oggetto di contenzioso che ha riguardato invece la sola
parte in ampliamento), ha chiesto il risarcimento dei danni
in quanto l’inattività si è protratta per
61 giorni lavorativi (dall’11 agosto 2005 al 9 novembre
2005) quantificando il ristoro, con la memoria depositata in
vista della pubblica udienza, in complessivi euro 326.652,90.
Si è costituito in giudizio il Comune di Monte Compatri
il quale, nel chiedere il rigetto del ricorso perché
infondato nel merito, ha fatto presente che il Consiglio di
Stato, con decisione n. 620 del 14 febbraio 2007, ha respinto
l’appello presentato dalla ricorrente avverso la sentenza
n. 4876/2005 confermandone quindi le conclusioni.
Alla pubblica udienza del 26 maggio 2008, la causa, dopo la
discussione delle parti, è stata trattenuta dal Collegio
per la decisione.
DIRITTO
1. Ai fini della valutazione della richiesta risarcitoria, è
opportuno precisare quanto segue:
- la ricorrente svolge attività estrattiva, regolarmente
autorizzata, nel territorio comunale di Monte Compatri sin dal
1958;
- in data 30 aprile 1993, la società interessata ha presentato
domanda di autorizzazione finalizzata ad ampliare l’area
di escavazione ed, in attesa delle determinazioni comunali al
riguardo, ha esteso la propria attività nella nuova area
(fg. 12 part. 5);
- solo nell’agosto 2002, con ordinanze n. 22 e 23, il
Comune resistente ha ordinato la sospensione dell’attività
di che trattasi nell’area in ampliamento e, successivamente,
con provvedimento n. 7883 del 19 maggio 2003, ha rigettato l’istanza
di autorizzazione presentata dalla ricorrente in data 30 aprile
1993;
- avverso i provvedimenti da ultimo citati, la società
Valle Romanella ha proposto impugnazione dinanzi al TAR Lazio
il quale, con sentenza n. 4876 del 14 giugno 2005, ha respinto
il ricorso (insieme ai relativi motivi aggiunti);
- in seguito a tale pronuncia giurisdizionale, nel frattempo
appellata dinanzi al Consiglio di Stato, il Comune resistente
ha adottato il provvedimento n. 112 del 2 agosto 2005 con cui
ha sospeso l’attività estrattiva nell’area
per la quale la ricorrente aveva chiesto l’ampliamento
(fg. 12 part. 5) ed ha contestualmente revocato la certificazione
per l’uso degli esplosivi n. 15/05 prot. n. 8202 del 12
maggio 2005. A sua volta, la Questura di Roma, con provvedimento
del 10 agosto 2005, in considerazione del contenuto della predetta
determinazione n. 112/2005, ha revocato l’autorizzazione
all’acquisto degli esplosivi rilasciata alla ricorrente;
- il Consiglio di Stato, in sede cautelare, con ordinanza n.
4018/2005 del 30 agosto 2005, ha poi sospeso provvisoriamente
l’esecuzione della sentenza di primo grado n. 4876/2005
e, in conformità con tale pronuncia, l’amministrazione
comunale ha revocato, con determinazione n. 140 del 3 ottobre
2005, il citato provvedimento n. 112/2005, a cui ha fatto seguito,
nel successivo mese di novembre 2005, il rilascio dell’autorizzazione
al trasporto degli esplosivi da parte dell’Autorità
di pubblica sicurezza;
- infine, con decisione n. 620 del 14 febbraio 2007, il Consiglio
di Stato ha in via definitiva confermato la sentenza del giudice
di primo grado n. 4876/2005 ritenendo quindi la legittimità
del rigetto dell’istanza con cui la ricorrente voleva
ampliare l’area di escavazione.
2. Posto quindi che la decisione del Consiglio di Stato ha ormai
sancito, in via definitiva, la legittimità dell’azione
amministrativa con riferimento al diniego dell’ampliamento
dell’area di cava richiesta dalla ricorrente (rispetto
a quella già utilizzata e a suo tempo regolarmente autorizzata),
l’eventuale illegittimità della condotta va, quindi,
riferita alla sola parte in cui il Comune resistente e, di conseguenza,
la Questura di Roma hanno impedito alla società interessata
di continuare ad utilizzare materiale esplosivo, determinando
il blocco dell’intera attività estrattiva, anche
nella zona in cui la coltivazione era stata a suo tempo regolarmente
autorizzata.
3. In effetti, lo stesso tenore letterale della determinazione
comunale n. 112/2005 e del provvedimento conseguente della Questura
di Roma non lascia adito a dubbi posto che, a fronte del richiamo
(nel provvedimento comunale) al contenzioso di cui sopra (che
– come detto – ha riguardato in via esclusiva l’autorizzazione
all’ampliamento della cava), l’amministrazione comunale
ha comunque revocato, senza alcuna ulteriore precisazione, la
certificazione all’uso degli esplosivi.
Del resto, ciò risulta confermato dalle dichiarazioni
contenute nella nota del 26 ottobre 2005 del responsabile del
procedimento, il quale, nel rappresentare che la revoca della
certificazione all’uso degli esplosivi avrebbe comportato
il blocco totale dell’attività estrattiva da parte
della ricorrente (quindi anche sulla parte di area regolarmente
autorizzata), ha poi confermato che sul punto è sorta
una discussione tra gli organi del procedimento in relazione
alla quale è scaturito un disaccordo tra il proponente
e l’autorità decidente, a riprova del fatto che
la previsione limitativa, seppure oggetto di discussione, è
stato il frutto di una chiara volontà dell’amministrazione
di procedere al blocco totale dell’attività della
ricorrente.
4. Ciò posto, può ora passarsi a valutare la sussistenza
dei requisiti per disporre il risarcimento dei danni.
4.1 In via preliminare, può essere in questa sede superato
il problema della c.d. “pregiudizialità amministrativa”
posto che il Comune resistente, sebbene in esecuzione dell’ordinanza
cautelare del Consiglio di Stato n. 4018/2005 che ha sospeso
l’esecuzione della sentenza n. 4876/2005, ha proceduto
alla revoca della determinazione n. 112/2005 con cui era stato
disposto il ritiro della certificazione all’utilizzo degli
esplosivi da parte della ricorrente.
Il Collegio ritiene, infatti, di dover condividere le argomentazioni
svolte dalla giurisprudenza con riferimento ai rapporti tra
pregiudiziale amministrativa e adozione di atti in autotutela
da parte dell’amministrazione.
La predetta giurisprudenza (Cons. St., sez. VI, 18 marzo 2008,
n. 1137) afferma che non sussistono preclusioni al risarcimento
del danno, quando il provvedimento lesivo sia stato caducato
dall’Amministrazione in via di autotutela, con efficacia
sia “ex nunc” che “ex tunc” (ovvero
con effetti retroattivi o meno, a seconda che l’atto rimosso
sia giudicato ab origine invalido, o venga semplicemente revocato,
come nel caso di specie, per sopravvenuta insussistenza dei
relativi presupposti).
Né a ciò osta il fatto che il provvedimento di
revoca sia stato adottato in esecuzione dell’ordinanza
cautelare anche perché, come già precisato, la
determinazione n. 112 è stata adottata il 2 agosto 2005
mentre il provvedimento di revoca è stato emanato il
3 ottobre 2005 in pendenza comunque dei termini decadenziali
per impugnare il primo atto, tanto che l’eventuale proposizione
del ricorso, per l’annullamento della determinazione n.
112/2005, si sarebbe rivelata inutile ai fini della pronuncia
demolitoria.
Né può ritenersi, anche alla luce delle pronunce
di segno contrastante del giudice ordinario (per tutte, Cass,
SS.UU. n. 13659 e 13660/2006) e di quello amministrativo (Cons.
St., Ad. Plenaria, n. 12/2007), che il soggetto danneggiato,
a fronte dell’eliminazione dal mondo giuridico del provvedimento
ritenuto lesivo (anche attraverso un atto di revoca in autotutela),
debba comunque proporre un ricorso volto all’annullamento
dell’atto lesivo ai soli fini del risarcimento danni,
posto che tale accorgimento si porrebbe in contrasto con i principi
di effettività della tutela giurisdizionale oltre che
provocare un ingiustificato aggravio nei confronti dell’interessato
derivante dalla difficoltà di accedere ai sistemi di
tutela giurisdizionale (nel caso di specie, di natura risarcitoria).
4.2 Ciò posto con riferimento alla pregiudizialità,
con riferimento alla sussistenza dei presupposti del risarcimento
danni di cui all’art. 2043 c.c., va precisato quanto segue:
- per quanto riguarda il nesso di causalità, non è
dubitabile che i danni provocati dal blocco dell’attività
siano diretta ed immediata conseguenza della determinazione
comunale n. 112/2005. Al riguardo, deve sin d’ora osservarsi
che il provvedimento del 10 agosto 2005 con cui la Questura
di Roma ha vietato alla ricorrente l’acquisto di materiale
esplosivo costituisce un adempimento meramente consequenziale
della revoca contenuta nella determinazione comunale, nel senso
che l’autorità di pubblica sicurezza ha adottato
un atto vincolato ovvero non aveva altra scelta che conformarsi
alle prescrizioni del Comune resistente, dal che non può
discendere alcuna diretta responsabilità in capo alla
Questura in ordine ai danni causati alla ricorrente;
- risulta provata anche l’ingiustizia del danno atteso
che non sussistono dubbi sul fatto che la ricorrente, in forza
dell’autorizzazione concessa a suo tempo per l’attività
di escavazione nella zona originaria della cava e non in quella
per la quale è stato legittimamente negato l’ampliamento,
era titolare di un interesse oppositivo meritevole di tutela
leso dalla determinazione comunale n. 112/2005 (di revoca della
certificazione all’uso degli esplosivi). In altre parole,
posto che non vi è alcun motivo per giustificare l’adozione
del provvedimento di revoca della certificazione all’uso
degli esplosivi che costituisce la modalità principale
per procedere all’escavazione nella parte autorizzata,
la determinazione comunale, in questa parte, non è immune
da vizi di legittimità che costituiscono il presupposto,
insieme all’assenza di elementi di giustificazione, della
configurabilità del danno in termini di ingiustizia;
- con riferimento all’elemento soggettivo (colpa dell’amministrazione
intesa come apparato), deve poi ritenersi che, rispetto alla
sussistenza di elementi presuntivi che fanno supporre ed emergere
la colpa della P.A. (per tutte, Cons. St., sez. VI, 3 aprile
2007, n. 1514 e 9 novembre 2006, n. 6607), il Comune resistente
non ha apportato elementi tali da emergere nella fattispecie
un’ipotesi di errore scusabile derivante, ad esempio,
dalla situazione di fatto ovvero dalla difficoltà di
interpretazione derivante dalla sentenza di primo grado n. 4876/2005
alla quale, con la determinazione comunale n. 112/2005, si è
inteso dare esecuzione. Emerge, invero, dagli atti di causa
(vedi – come detto – la relazione del responsabile
del procedimento del 26 ottobre 2005) che, sul punto, è
sorta una discussione tra gli organi del procedimento avente
ad oggetto proprio il rischio che la revoca della certificazione
all’uso degli esplosivi avrebbe comportato il blocco totale
dell’attività estrattiva da parte della ricorrente
e che, nonostante sia scaturito un disaccordo tra il proponente
e l’autorità decidente, quest’ultimo ha comunque
adottato la previsione limitativa, frutto quindi di una chiara
volontà dell’amministrazione di procedere al blocco
totale dell’attività della ricorrente.
Pertanto, l’illegittimità della determinazione
comunale (che ha inciso anche su un’attività regolarmente
autorizzata e non solo su quella in ampliamento non autorizzata)
e la circostanza che l’adozione dell’atto di revoca
della certificazione all’uso degli esplosivi non è
stato il frutto di un errore bensì la manifestazione
della chiara volontà di procedere al blocco totale dell’attività
fanno deporre per la sussistenza, nella fattispecie in esame,
della colpa dell’amministrazione comunale, elemento che
concorre al riconoscimento della responsabilità ex art.
2043 c.c..
4.3 Ciò posto dal punto di vista dell’an, con riferimento
al quantum (che la ricorrente ha quantificato in complessivi
euro 326.652,90 per mancato guadagno, costo dei salari e contributi,
mancato ammortamento e quota di affitto del terreno), va invece
osservato che la suddetta determinazione non può essere
condivisa in ragione della sussistenza nel caso di specie delle
fattispecie di cui all’art. 1227, comma 2, c.c. (concorso
di colpa del danneggiato) e della stessa evoluzione della vicenda,
che fa emergere un’ipotesi di “compensatio lucri
cum damno”.
Con riferimento al primo aspetto, va invero osservato che, fino
all’adozione degli atti di revoca del 3 ottobre 2005 e
del 9 novembre 2005, la ricorrente non ha posto in essere alcuna
iniziativa (non necessariamente giurisdizionale ma anche solo
partecipativa) in modo tale da far comprendere al Comune resistente
l’errore in cui era incorso e del danno che la reiterazione
della condotta stava causando all’attività della
società regolarmente autorizzata. Del resto, non può
essere sottaciuto - sebbene ciò non sia in grado di escludere
la responsabilità del Comune resistente - che la stessa
amministrazione, una volta ricevuta la comunicazione dell’ordinanza
del Consiglio di Stato che ha sospeso in data 30 agosto 2005
la sentenza di primo grado n. 4876/2005, ha subito comunicato
in data 22 settembre 2005 la comunicazione di avvio del procedimento
finalizzato anche alla revoca del divieto all’uso degli
esplosivi. La tempestività dell’amministrazione
resistente ad adeguarsi ai dettami di una pronuncia giurisdizionale
non può non avere effetti nella valutazione del quantum
del risarcimento dei danni.
Ai fini della quantificazione del danno, non può altresì
non considerarsi l’evoluzione dell’intera vicenda
in quanto, a fronte delle risultanze processuali riguardanti
la parte di cava in ampliamento non autorizzata sfociata nella
decisione del Consiglio di Stato, sez. VI, 14 febbraio 2007
n. 620 (che ha quindi ritenuto legittimo il diniego all’ampliamento
della area di escavazione richiesta dalla ricorrente), la società
Valle Romanella ha, comunque, utilizzato l’area in ampliamento
– secondo quanto emerge dalle risultanze di causa - dal
momento della presentazione della domanda (30 aprile 1993) fino
alla pronuncia definitiva del giudice di appello (febbraio 2007),
con l’unica soluzione di continuità rappresentata
dall’adozione della determinazione comunale n. 112 del
2 agosto 2005 e del provvedimento della Questura di Roma del
10 agosto 2005 (e tale fermo – come detto - si è
protratto fino al 9 novembre 2005).
Ora, a fronte del blocco dell’attività dal 10 agosto
al 9 novembre 2005, la ricorrente ha comunque utilizzato per
molti anni un’area non autorizzata arrivando così,
verosimilmente, a vedere riconosciuti introiti che, in assenza
del controversia nata sulla vicenda e sulla quale la ricorrente
è stata dichiarata soccombente, non avrebbe invece ottenuto.
Ciò posto, non resta al Collegio che rifarsi ai criteri
di quantificazione equitativa del danno previsti dall’art.
1226 c.c..
Al riguardo, il Collegio reputa congruo riconoscere alla ricorrente,
su base equitativa, la somma di euro 7000,00 (settemila/00)
a titolo di risarcimento danni che il Comune di Monte Compatri
dovrà corrispondere entro 60 gg. dalla notifica ovvero
dalla comunicazione, in via amministrativa, della presente sentenza.
In caso di mancato corresponsione a quella data della somma
suddetta, sull’importo sopra liquidato cominceranno a
decorrere gli interessi legali fino alla data di effettivo soddisfo.
5. In conclusione, il ricorso deve essere accolto ed il Comune
di Monte Compatri deve essere condannato al ristoro dei danni
nei confronti della società ricorrente come quantificati
nel precedente punto 4.3.
6. Le spese di giudizio sono liquidate in dispositivo e poste
a carico del Comune di Monte Compatri.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. Seconda
Ter, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto,
condanna il Comune di Monte Compatri al risarcimento dei danni
nei confronti della società Valle Romanella come quantificati
in parte motiva.
Condanna il Comune resistente al pagamento in favore della ricorrente
delle spese del giudizio che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00)
oltre IVA e CPA.
Spese compensate con riferimento invece alla Questura di Roma.
Contributo unificato ex DPR n. 115/2002 a carico del Comune
resistente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 26
maggio 2008, con l'intervento dei magistrati:
Michele Perrelli - Presidente
Giuseppe Chinè – Componente
Daniele Dongiovanni – Componente est.
I
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si declina, pertanto, ogni responsabilità per eventuali
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