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TAR VE 2008 n. 1118

Ricorsi nn. 2170/2006 e 1893/2006 Sent. n. 1118/08
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, prima Sezione, con l’intervento dei magistrati:
Bruno Amoroso - Presidente
Italo Franco - Consigliere- relatore
Alessandra Farina - Consigliere
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi n. 2170/2006 e n. 1893/2006, proposti dal Comune di Tregnago in persona del Sindaco pro- tempore, rappresentato e difeso dagli .avv. Giovanni Sala e Franco Zambelli, con domicilio eletto presso il secondo in Venezia- Mestre, via Cavallotti, n. 22, come da procura a.l. a margine dei ricorsi,
contro
il Consorzio BIM Adige – consorzio obbligatorio dei comuni veronesi facenti parte del bacino imbrifero dell’Adige, in persona in persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio Berti e Paolo Mantovan, con domicilio eletto presso il secondo in Venezia, Campo Manin, n. 4255, come da delibera di autorizzazione a resistere del consiglio direttivo n. 57 del 17.11.2006, e da procure a.l. a margine dei ricorsi,
e nei confronti
(quanto al ricorso n. 2170/2006) di Melchiorri Adelino e Dalla Verde Edo, non costituitisi in giudizio,
e (quanto al ricorso n. 1893/2006) di Rancan Franco, non costituitosi in giudizio,
per l’annullamento
A) quanto al ricorso n. 2170/2006:
delle delibere dell’assemblea consortile n. 2 e n. 4 del 27.02.2006 dell’assemblea consortile recanti, rispettivamente, convalida degli eletti e nomina del consiglio direttivo;
B) quanto al ricorso n. 1893/2006:
delle delibere dell’assemblea consortile n. 7, 8 e 9 del 17.05.2006, recanti, rispettivamente, approvazione del bilancio pluriennale 2006-2008, approvazione del conto consuntivo 2005 e variazione al bilancio di previsione 2006, e delle delibere n. 11 e 12 del 12.06.2006, aventi ad oggetto l’elezione del presidente e “convalida delibere assembleari successive al deliberato annullato n. 3 del 2006.
Visti l’atto di costituzione del Comune, a seguito di trasposizione del ricorso straordinario, n. 2170/2006, depositato il 14.11.2006 e il ricorso n. 1893/2006, notificato il 25.09.2006 e depositato presso la segreteria il 2.10.2006, con i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del consorzio BIM depositati, rispettivamente, il 23.11.2006 e il 13.11.2006;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
visti gli atti tutti delle cause;
uditi alla pubblica udienza del 27.03.2008, relatore il Consigliere Italo Franco, l’avv. Gortenuti in sostituzione dell’avv. Sala per la parte ricorrente, e l’avv. Angiolini in sostituzione dell’avv. Mantovan per il Consorzio BIM.
Ritenuto in fatto e considerato e in diritto quanto segue:
FATTO
Il Comune di Tregnago fa parte, con altri comuni ricompresi nel bacino imbrifero dell’Adige, del consorzio obbligatorio fra comuni Consorzio BIM Adige –costituito ai sensi della legge 27.12.53 n. 959 -, che è retto da un’assemblea, un consiglio direttivo e un presidente. Dell’assemblea fanno parte rappresentanti dei comuni in ragione di uno ogni 2.000 abitanti. Tregnago ha un solo rappresentate.
Invitato a designare il suo rappresentante ai sensi dell’art. 6 dello statuto, con nota del 27.06.2005, il Sindaco non evadeva la richiesta -, ritenendo che, ai sensi dell’art. 31.4 del D. Lgs. n. 267/2000, questi dovesse essere il Sindaco medesimo-, non nominando alcun delegato, e non rispondendo nemmeno al sollecito ultimativo del 13.10.2005 del presidente del consorzio, che assegnava il termine del 20 ottobre 2005, pena la convocazione dell’assemblea. Il presidente convocava, poi, l’assemblea per il 27.02.2006, senza darne comunicazione al sindaco e, in quella seduta, adottava le delibere n. 2 (di convalida degli eletti), n. 3, di nomina del presidente del consorzio, e n. 4, di nomina del consiglio direttivo.
Il Comune di Tregnago impugnava la delibera n. 3 di nomina del presidente davanti a questo Tribunale amministrativo che, con sentenza n. 1475 del 28 maggio 2006 resa in forma semplificata, annullava la stessa perché viziata da invalida convocazione dell’organo collegiale. Tale sentenza veniva appellata davanti al Consiglio di Stato che, nelle more del presente giudizio, confermava la sentenza di 1° grado (Cons. Stato, sez. 6^, 12.02.2008 n. 476).
Le delibere n. 2 e n. 4 venivano, invece, impugnate con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ma i controinteressati chiedevano la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale (senza, peraltro, costituirsi nel presente giudizio, instaurato con la costituzione del Comune davanti a questo giudice).
A sostegno del ricorso straordinario qui trasposto il Comune deduce violazione dell’art. 31, comma 4°, del D. Lgs. n. 267/2000, degli art. 6, comma 1 e 7, comma 1 e 10, commi 6, 8 e 9, dello statuto del consorzio BIM.
Sostiene il ricorrente che il rappresentante del comune in seno all’assemblea del consorzio va individuato nella persona del Sindaco, dovendosi interpretare l’art. 6 dello statuto alla luce della generale previsione di cui all’art. 31.4 citato –che va applicato anche ai consorzi obbligatori, come chiarito in un parere reso dal Consiglio di Stato proprio con riguardo a un consorzio BIM-, soggiungendo che risponde ai principi della materia che “costituisce requisito essenziale per la validità delle sedute e delle deliberazioni che vi sono adottate la previa comunicazione dell’avviso di convocazione dell’ordine del giorno della seduta a tutti i componenti dell’organo” collegiale.
Resiste il consorzio, anche con successiva memoria, eccependo che si tratta di consorzio obbligatorio, cui si applica non l’art. 31.4, ma la legge n. 959/53, che opera un rinvio recettizio all’art. 161 del previgente TUEL n. 383/34 e che l’inerzia del Comune non può riflettersi sulla validità della delibera di convalida.
Il consorzio resistente, intanto, prima della pubblicazione della menzionata sentenza n. 1475/2006, con delibere del 17.05.2006, n. 7, 8 e 9, approvava, rispettivamente, il bilancio pluriennale 2006-2008, il conto consuntivo 2005 e la variazione al bilancio di previsione 2006. Quindi, successivamente alla medesima sentenza, con atti deliberativi n. 11 e 12 del 12 giugno 2006, rispettivamente, convalidava le delibere adottate successivamente alla delibera n. 3 annullata giudizialmente, e (ri)eleggeva il presidente.
Contro tutte tali delibere il Comune ha, quindi, proposto il ricorso n. 1893/2006, deducendo con il primo motivo i medesimi vizi dedotti con il precedente ricorso, riferendo della mancata convocazione del Sindaco, alla seduta del 17.05.2006.
Con il secondo mezzo deduce illegittimità derivata in conseguenza dell’annullamento giudiziale della delibera n. 3 del 27.02.2006, essendo stata la seduta presieduta da un presidente illegittimamente eletto.
Con il terzo motivo deduce illegittimità derivata, con riguardo alle delibere del 12.06.2006, per la medesima ragione.
Con il quarto mezzo lamenta violazione dell’art. 21-nonies, comma 2 della legge n. 241/90, sul rilievo che non esistevano i presupposti che tale norma prescrive perché possa effettuarsi la convalida, non potendosi convalidare una delibera adottata in carenza di un presidente legittimamente eletto.
Con il quinto mezzo si deduce (eccesso di potere per) carenza di motivazione, dal momento che non si spiega perché siano stati ritenuti sussistenti detti presupposti.
Resiste ancora il consorzio, dubitando della sussistenza dell’interesse a ricorrere contro le delibere di approvazione del bilancio e di convalida, soggiungendo che la convalida ha sanato quello che era un vizio formale. Con successiva memoria eccepisce che è legittima la delibera n. 11, assunta previa convocazione del Sindaco di Tregnago, di poi rappresentando che la delibera di convalida non accerta le cause di ineleggibilità ma costituisce solo il dies a quo per l’instaurazione dell’azione popolare, dal che l’inesistenza dell’illegittimità derivata.
Replica con memoria conclusionale il comune ricorrente, affermando che la convalida presuppone la consapevolezza del vizio, e la volontà di rimuoverlo, soggiungendo che fa valere l’interesse alla legittimità dell’operato del consorzio.
All’udienza i difensori comparsi hanno svolto la discussione, ribadendo le rispettive domande ed eccezioni, dopo di che le cause sono state spedite in decisione.
D I R I T T O
1- Preliminarmente, il Collegio dispone la riunione dei giudizi, non soltanto per la palese connessione soggettiva e oggettiva, ma anche per l’unitarietà dell’articolata vicenda.
2- La controversia sulla quale il Collegio è chiamato a pronunciarsi, come emerge anche dalla narrativa in fatto che precede, presenta tratti singolari, non soltanto perché ivi si intrecciano e interferiscono non pochi elementi che in qualche modo hanno influenzato la stessa fino a mutare in qualche modo lo stesso thema decidendum (pregressa impugnazione di una sola di tre coeve delibere, con ricorso accolto in primo grado e, in prosieguo del giudizio, anche in secondo grado, quindi impugnazione delle altre coeve delibere con il primo dei ricorsi riuniti; adozione di altre delibere da parte del consorzio resistente, in due tranche, una anteriore a l’altra posteriore alla sentenza di questa Sezione n. 1475/2006, tutte impugnate con il secondo dei ricorsi riuniti), ma anche perché è stato proposto anche un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale, nonché per la diversità di contenuto degli atti impugnati con il secondo dei ricorsi riuniti.
Per individuare una linea logica e processuale atta a “dipanare la matassa”, occorre partire da un punto fermo: l’illegittimità della delibera di nomina del presidente del consorzio resistente, del 27.02.2006, accertata giudizialmente in via definitiva, nel corso del presente giudizio, per essere stata adottata senza la previa convocazione di uno dei componenti (il rappresentante del Comune qui ricorrente). Su questo punto, pertanto, non è più consentito, né può risultare utile, discutere.
Da questo solo fatto consegue, in via puramente logica, che gli atti deliberativi assunti sotto la medesima presidenza sono a loro volta inficiati da illegittimità, avendo l’assemblea preso determinazioni in carenza di un presidente legittimamente nominato. Si tratta, se si vuole, di una sorta di illegittimità sopravvenuta, che, dato il tipo di vizio causam dans dell’illegittimità, è anche assorbente di ogni questione di merito circa il contenuto dei medesimi. Così, si manifestano illegittime le delibere n. 2 e n. 4 del 27.02.2006 impugnate con il primo dei ricorsi riuniti.
Di conseguenza, senza che sia nemmeno necessario affrontare la questio juris posta con il ricorso n. 2170/2006 (per via del giudicato formatosi sul punto), questo deve considerarsi fondato e va accolto. Per l’effetto, sono annullate le delibere impugnate con il medesimo.
3- Passando ad esaminare il ricorso n. 1893/2006, si ricorda che con lo stesso è stato chiesto l’annullamento di due serie di delibere, assunte, rispettivamente, nella seduta del 17 maggio 2006 e del 12 giugno 2006. Le prime –delibere n. 7, n. 8 e n. 9, tutte in data 17.05.2006, sono state assunte ancora con la medesima presidenza di quelle del 27.02.2006, testé annullate, vale a dire con un presidente illegittimamente nominato. Discende, pertanto, da quanto sopra detto che anche detti atti deliberativi sono illegittimi, per le ragioni già illustrate.
4- Occorre, a questo punto, affrontare la questione della legittimità, o meno, delle delibere n. 11 e n. 12 adottate nella seduta del 12 giugno, concernenti, rispettivamente, l’elezione del nuovo presidente del consorzio resistente, e convalida delle delibere adottate successivamente a quella annullata (con le menzionate sentenze di primo e di secondo grado). L’assemblea del consorzio, in concreto, prima ha eletto di nuovo il presidente, e poi ha ritenuto di convalidare le pregresse delibere, inficiate dal vizio concernente l’illegittima elezione del (vecchio) presidente.
Al riguardo, va rilevato che il primo di tali atti deliberativi è stato assunto previa convocazione del Sindaco del Comune ricorrente (cfr. racc. AR del 1° giugno 2006 , protocollata dal comune in data 5 giugno: doc. n. 12 di parte ricorrente). Di conseguenza, deve ritenersi legittima la deliberazione di elezione del (nuovo) presidente (del resto motivata con esigenze di continuità degli organi del consorzio, e con l’espressa menzione della avvenuta convocazione del comune ricorrente), siccome esente dal vizio censurato in sede giurisdizionale.
5- Diverso discorso deve farsi in relazione alla coeva delibera di convalida degli atti deliberativi adottati in data successiva a quella della delibera n. 3/2006. Al riguardo parte ricorrente ha invocato la mancanza dei presupposti per procedere alla convalida, quali risultanti dall’art. 21-nonies, comma 2 della legge n. 241/90.
In verità, il dettato letterale di detta disposizione (“E’ fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”) riporta in modo ellittico i requisiti necessariamente richiesti per disporre la convalida. Ma –a parte il fatto che, nel caso di specie ricorre il requisito del “tempo ragionevole”, valutato il tempo trascorso e considerata anche la pendenza del contenzioso che ne occupa - ragioni logico - sistematiche postulano che la stessa vada interpretata nel senso che, tra i presupposti, vanno considerati necessari non solo le “ragioni di interesse pubblico”, ma anche, eventualmente, altri elementi, in considerazione della peculiarità della fattispecie.
E’ quello che accade nel caso sottoposto a giudizio, caratterizzato dal fatto che il vizio che inficia gli atti deliberativi che l’amministrazione ha inteso convalidare riguarda un difetto che, per quanto di ordine formale o procedurale, è in realtà insanabile, poiché riguarda un fatto storico (la mancata convocazione dei uno dei componenti dell’assemblea) che non può essere rimosso, per il fatto stesso che si è verificato (factum infectum fieri nequit). Se, invero, la convocazione del Sindaco per la seduta dedicata alla rinnovata elezione del presidente basta (come si è visto) per far considerare legittima la relativa delibera, lo stesso non può verificarsi ai fini della convalida. In verità, così come nuova è l’elezione del presidente (a nulla rilevando che la persona fisica eletta sia, poi, risultata la stessa), allo stesso modo ex novo andavano assunte determinazioni in ordine agli oggetti delle delibere (illegittimamente) convalidate, non potendosi convalidare un vizio dovuto ad un (mancato) accadimento storico, non rimediabile se non mediante rinnovazione degli atti.
Ciò comporta che, ferma l’illegittimità della delibera di convalida di atti inficiati da vizi non sanabili, la P.A. resistente dovrà rideterminarsi ex novo deliberando (ora per allora) con la nuova (e legittima) composizione dell’assemblea.
Per le considerazioni fin qui svolte, anche il ricorso n. 1893/2006 deve considerarsi fondato e va, pertanto, accolto in parte. Per l’effetto, sono annullati tutti gli atti deliberativi impugnati, tranne la delibera n. 11 del 12 giugno 2006.
Considerata la complessità delle questioni affrontate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese ed onorari di giudizio.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione prima, definitivamente pronunziando sui ricorsi in epigrafe, respinta ogni contraria domanda ed eccezione, preliminarmente li riunisce. Quindi: accoglie il ricorso n. 2170/2006; accoglie in parte il ricorso n. 1893/2006, nei limiti specificati in motivazione. Per l’effetto, sono annullati tutti gli atti deliberativi impugnati con i due ricorsi, tranne la delibera n. 11 del 12 giugno 2006.
Compensa integralmente fra le parti costituite le spese e onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, addì 27 marzo 2008.
Il Presidente l’Estensore


T.A.R. per il Veneto – I Sezione

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