Massime

In merito all'indennizzo spettante alla parte che abbia subito un pregiudizio per effetto della revoca di un provvedimento amministrativo, la dottrina che ha affrontato il problema della responsabilità da atto lecito nel diritto pubblico, ha da tempo avvertito che tanto il risarcimento, che l'indennizzo hanno funzione compensativa di un pregiudizio cagionato dal soggetto (pubblico) che vi è tenuto: con l'unica differenza che mentre il primo discende da un atto illecito, il secondo è la conseguenza del c.d. atto lecito dannoso.

Le domande proposte dalla parte ricorrente e aventi ad oggetto l’indennizzo e il risarcimento del danno sono giuridicamente, e ancor prima logicamente, incompatibili tra loro, in quanto nel primo caso si presuppone la legittimità della revoca e un’eventuale responsabilità dell’Amministrazione da atto lecito dannoso, mentre nel secondo caso si muove dalla dedotta illegittimità provvedimentale e dalla relativa pretesa risarcitoria qualificandosi non iure la condotta dell’Amministrazione.

L’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, in presenza di una revoca legittima, deve essere limitato alle sole spese sostenute dal ricorrente in forza dell’affidamento sul provvedimento oggetto di ritiro e, quindi, sulla realizzazione del centro di accoglienza, con particolare riguardo alle spese per la redazione dei progetti di ampliamento e di ristrutturazione del fabbricato, nonché di presentazione della relativa istanza per ottenere i permessi prescritti dalla legge, alle spese per l’istruttoria della pratica per l’erogazione del mutuo, nonché alle ulteriori eventuali spese connesse alla realizzazione del centro e debitamente documentate (fatta eccezione naturalmente per le spese legali del presente giudizio, atteso anche l’esito dello stesso). Il cosiddetto danno da lucro cessante non può essere ricompreso nell’indennizzo da atto lecito.

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TAR VENETO sez. III, .23 Maggio 2008 n. 1545

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Terza Sezione, con l’intervento dei signori magistrati:

Angelo De Zotti Presidente

Angelo Gabbricci Consigliere

Marina Perrelli Referendario, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.1837/06, proposto da ASSOCIAZIONE Il CORALLO COOP. SOCIALE A R.L., in persona del Presidente pro tempore Corazza Gilberto, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fausto Scappini e Antonio Sartori, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia – Mestre, Calle del Sale n.33;

CONTRO

Il Comune di Villa Bartolomea, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giorgio Orrico e Marco Giacomini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Venezia Mestre, Galleria Teatro Vecchio n. 15;

E NEI CONFRONTI DI

Crosara Mario Alejandro, non costituito in giudizio.

Quanto al ricorso principale

PER L’ACCERTAMENTO

a) del comportamento illegittimo, omissivo ed inerte dell’Amministrazione comunale che non ha consentito all’Associazione ricorrente l’utilizzo dell’immobile sito in località Marola, frazione S. Zeno in Valle, concessole in comodato ventennale con la delibera della Giunta n. 12 del 22.2.2003;

b) del diritto dell’Associazione ricorrente ad ottenere la disponibilità dell’immobile de quo libero da persone e cose;

c) del diritto dell’Associazione ricorrente ad ottenere il rilascio del permesso di costruire sull’istanza presentata in data 27.2.2003 e la conclusione del procedimento mediante una pronuncia esplicita;

nonché

PER LA CONDANNA

dell’Amministrazione comunale a dare piena ed effettiva esecuzione alla concessione contratto di cui alla delibera della Giunta Comunale n. 12 del 22.2.2003, previa adozione di una misura cautelare idonea ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, volta in particolare ad ordinare un riesame da parte dell’Amministrazione della situazione dell’Associazione ricorrente ed a consentire a quest’ultima l’utilizzo dell’immobile concessole in comodato.

Quanto ai motivi aggiunti notificati il 18.1.2007

PER L’ANNULLAMENTO

della deliberazione n. 160 del 9.11.2006 della Giunta Comunale con la quale sono state revocate le deliberazioni del medesimo organo n. 12/03 e n. 64/04, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e connesso;

E PER LA CONDANNA

dell’Amministrazione al risarcimento dei danni ingiusti subiti dall’Associazione ricorrente a causa dell’illegittimo comportamento e, in via concorrente o subordinata, al pagamento dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990;

Quanto ai motivi aggiunti, notificati il 19.11.2007

PER L’ANNULLAMENTO

della deliberazione n. 32 del 4.9.2007 del Consiglio Comunale con la quale è stata ratificata la deliberazione della Giunta n. 160 del 9.11.2006 che aveva revocato le proprie precedenti deliberazioni n. 12/2003 avente ad oggetto la “concessione in comodato d’uso di immobile sito in località Marola” e n. 64/04 avente ad oggetto la “costituzione di garanzia ipotecaria sul fabbricato di proprietà concesso in comodato gratuito all’Associazione “Il Corallo””;

E PER LA CONDANNA

in via subordinata, dell’Amministrazione comunale a risarcire alla Associazione ricorrente i danni subiti o, in via alternativa, a corrisponderle l’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n.241/1990 a seguito della revoca del provvedimento di concessione in comodato d’uso.

Visto il ricorso principale, notificato il 18 settembre 2006 e depositato presso la Segreteria il 21 settembre 2006, con i relativi allegati;

Visto il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 17.1.2007, e depositato presso la Segreteria il 24 gennaio 2007, con i relativi allegati;

Visto il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 22.11.2007, e depositato presso la Segreteria il 23 novembre 2007, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Comunale , depositato il 9 ottobre 2006, nonché le memorie difensive relative ai motivi aggiunti depositate rispettivamente il 12 febbraio 2007 e il 13 dicembre 2007;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Viste le ordinanze 141 e 954 del 2007, con le quali sono state rigettate le domande di sospensiva;

Visti gli atti tutti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 13 marzo 2008 - relatore il Referendario M. Perrelli - l’avv. Sartori per la parte ricorrente e l’avv. De Sabbata per il Comune resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

L’Associazione ricorrente, operante nel territorio della provincia di Verona dal 1995 nel settore sociale e sanitario attraverso la promozione e la realizzazione di progetti di solidarietà a favore di persone adulte in condizioni di degrado determinate da condizioni socio-economiche, malattie mentali, tossicodipendenze ed alcooldipendenze, era stata individuata dalla delibera n. 12 del 22.3.2003 della Giunta del Comune di Villa Bartolomea quale comodataria dell’immobile, sito in località Marola, frazione di S. Zeno in Valle, acquisito al patrimonio comunale con delibera consiliare n. 34 del 31.10.2002 per essere adibito a centro di accoglienza residenziale.

Con delibera n. 1 del 5.1.2006 la Giunta del Comune di Villa Bartolomea revocava le richiamate delibere n. 12/2003 e n. 64/2004. Avverso tale delibera, comunicata con nota 3806 del 23.3.2006, l’Associazione proponeva ricorso a questo Tribunale. Nelle more del giudizio, però, la Giunta, con delibera n. 93 dell’8.6.2006, revocava il provvedimento impugnato tenuto conto dell’omesso avviso di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241/1990.

Con la sentenza n. 2164/2006 questo Tribunale, riconosciuta la propria giurisdizione sulla controversia in considerazione della qualificazione della delibera n. 12/2003 come provvedimento di concessione, dichiarava il ricorso improcedibile a seguito dell’annullamento in autotutela della delibera gravata e provvedeva sulle spese di giudizio.

Con diffida del 12.7.2006 l’Associazione ricorrente invitava quindi l’Amministrazione comunale a consegnarle l’immobile oggetto di comodato libero da persone e cose.

L’Associazione “Il Corallo”, quindi, affermata la giurisdizione esclusiva del G.A. sulla controversia in forza dell’art. 5 della legge n. 1034/1971 in quanto vertente su un rapporto di concessione di bene pubblico, nonché dell’art. 11 della legge n. 241/1990 poiché concernente la esecuzione di un accordo concluso per la determinazione del contenuto discrezionale di un provvedimento, ha chiesto l’accertamento dell’inerzia e dell’inadempimento dell’Ente locale agli obblighi derivanti dalla concessione di cui alla delibera n. 12/2003 e dal contratto di comodato, sottoscritto nella stessa data, per non avere adibito l’immobile, acquisito con finanziamento della Regione Veneto, a centro di accoglienza, nonché la condanna dell’Amministrazione ad eseguire gli obblighi assunti con la detta concessione e a risarcire il danno cagionatole.

Il Comune di Villa Bartolomea, costituitosi in giudizio, ha chiesto la reiezione delle domande proposte in quanto infondate evidenziando, in particolare, l’assenza di qualsiasi finanziamento da parte della Regione Veneto per l’acquisto dell’immobile e conseguentemente l’inesistenza di un vincolo di destinazione del medesimo, nonché la sua utilizzazione per il perseguimento di un interesse dell’Ente locale (alloggio di famiglie di immigrati non abbienti) altrettanto meritevole di tutela. In merito alla richiesta risarcitoria l’Amministrazione resistente ne ha dedotto l’infondatezza tenuto conto dell’inesistenza di qualsiasi ipotesi di danno patrimoniale e non causato all’Associazione ricorrente.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 18.1.2007, l’Associazione “Il Corallo” ha impugnato la delibera n. 160 del 9.11.2006 con la quale la Giunta ha nuovamente revocato le precedenti delibere n. 12/2003 e n. 64/2004, chiedendo altresì l’emissione di un provvedimento cautelare atto a preservare le proprie aspettative nelle more della decisione nel merito e la condanna dell’amministrazione comunale a titolo di responsabilità contrattuale o, in subordine, extracontrattuale e, comunque, la corresponsione dell’indennizzo ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990.

Il Comune di Villa Bartolomea ha depositato memoria difensiva contraddicendo punto per punto le censure di illegittimità dedotte dall’Associazione ricorrente, chiedendo la reiezione di tutte le domande proposte ed evidenziando la contraddittorietà ed incompatibilità reciproca di quelle concernenti gli artt. 21 sexies e 21 quinquies della legge n. 241/1990, nonché delle istanze di risarcimento danni e di indennizzo.

Con ordinanza n. 141 del 14 febbraio 2007 il Collegio ha rigettato la domanda di sospensiva.

Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato il 19.11.2007, l’Associazione ricorrente ha impugnato la delibera n. 32 del 4.9.2007 con la quale il Consiglio Comunale ha ratificato la precedente delibera della Giunta n. 160 del 9.11.2006 facendo proprie tutte le motivazioni poste a fondamento della revoca delle delibere n. 12/2003 e n. 64/2004, chiedendo, altresì, la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni subiti ovvero, in subordine, alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990.

Con ordinanza n. 954 del 13 dicembre 2007 il Collegio ha rigettato l’istanza di sospensiva.

Alla pubblica udienza del 13 marzo 2008 il Collegio ha, infine, trattenuto la causa per la decisione.

DIRITTO

1. Occorre, in via preliminare, affrontare la questione della giurisdizione del Giudice adito, rammentando che questo Tribunale, con la sentenza n. 2164/2006, nel dichiarare improcedibile per cessazione della materia del contendere il ricorso proposto dall’Associazione “Il Corallo” cooperativa a r.l. nei confronti della delibera n. 1 del 5.1.2006 della Giunta del Comune di Villa Bartolomea, a seguito dell’annullamento in autotutela del suddetto provvedimento, aveva già riconosciuto la propria giurisdizione sulla controversia, “presentando l’atto di cui alla deliberazione n. 12/2003, revocato con la deliberazione impugnata,…indici che appaiono ricondurlo ad un provvedimento di concessione”.

Orbene, in conformità a quanto già affermato nella richiamata decisione, il Collegio ritiene che la delibera n. 12/2003, con la quale la Giunta del Comune resistente ha deliberato di concedere in comodato d’uso all’Associazione “Il Corallo” l’immobile, acquisito alla proprietà comunale con la delibera consilare n. 34/2002, per la realizzazione di un centro di accoglienza residenziale, presenti i caratteri salienti della concessione, postochè con tale provvedimento la Giunta Comunale ha deliberato di concedere in comodato d’uso un bene del proprio patrimonio per perseguire specifici interessi di natura pubblicistica. Ne discende, quindi, che anche la presente controversia è devoluta alla cognizione del G.A. in base al disposto dell’art. 5 della legge n. 241/1990 (cfr. in termini TAR Veneto, sez. I, n. 5348/2003).

2. Tanto premesso deve ora passarsi all’esame delle domande proposte dalla Associazione ricorrente con il ricorso principale.

Quest’ultima ha chiesto, innanzitutto, il previo accertamento dell’inerzia e dell’inadempimento dell’Amministrazione comunale rispetto agli obblighi derivanti dalla concessione di cui alla delibera n. 12/2003 e dal contratto di comodato pretesamene sottoscritto nella medesima data, per non avere la concedente adibito l’immobile, acquisito con finanziamento della Regione Veneto, a centro di accoglienza. Quindi, sulla scorta del predetto accertamento negativo, l’Associazione ricorrente ha chiesto la condanna dell’Amministrazione comunale a rilasciarle l’immobile de quo libero da persone e cose, a dare compiuta ed integrale esecuzione agli obblighi assunti con la concessione ed il sottostante contratto di comodato del 22.2.2003, nonché a pronunciarsi in modo espresso sull’istanza da essa presentata il 27.2.2003 per il rilascio del permesso di costruire per la ristrutturazione e l’ampliamento del medesimo fabbricato.

Ebbene, al riguardo occorre premettere che con delibera n. 34 del 31.10.2002 il Consiglio del Comune resistente aveva effettivamente deciso l’acquisto dell’immobile, sito in località Marola, per realizzare un centro di accoglienza per persone adulte caratterizzate da difficoltà socio - economiche, disabilità, malattie mentali e dipendenze esotossiche. Con successiva delibera n. 12 del 22.2.2003 la Giunta comunale, preso atto della richiamata delibera consiliare, aveva quindi deliberato, a sua volta, la concessione del citato immobile in comodato d’uso all’Associazione “Il Corallo” esclusivamente per l’espletamento delle finalità statutarie della medesima, “con particolare riferimento al titolo II”. Nel provvedimento de quo si dava, altresì, atto della durata ventennale del contratto, salvo successivo rinnovo tacito annuale, del divieto di sub comodato, dell’intestazione di tutte le utenze al comodatario, nonché dell’esecuzione di eventuali lavori straordinari a cura e spese dell’ente utilizzatore, previa autorizzazione da parte del Comune.

In calce alla delibera n. 12 venivano, quindi, apposte le firme del Sindaco in carica, quale parte comodante, e del Presidente dell’Associazione “Il Corallo”, quale parte comodataria, precedute dalla dicitura “per accettazione”.

L’immobile veniva, dunque, messo a disposizione dei tecnici dell’Associazione “Il Corallo” per la predisposizione dei progetti per l’esecuzione delle opere di ristrutturazione necessarie a renderlo conforme alle prescrizioni di legge previste per le strutture di accoglienza e di assistenza.

L’Associazione ricorrente presentava, in seguito, istanza di concessione per la ristrutturazione e l’ampliamento del fabbricato e acquisiva contestualmente la disponibilità di altre associazioni di settore a partecipare al progetto; otteneva altresì un contributo a fondo perduto di euro 130.000,00 dalla Fondazione Cariverona e l’assenso della Banca Popolare Etica di Padova all’accensione di un mutuo dell’importo di euro 550.000,00.

Con la delibera n. 64 dell’8.4.2004 la Giunta comunale dava l’assenso all’iscrizione di ipoteca sull’immobile di sua proprietà, a garanzia dell’erogando mutuo.

In seguito, tuttavia, il contratto di comodato non veniva più stipulato e l’amministrazione, come chiarito, revocava le proprie precedenti deliberazioni avente ad oggetto la “concessione in comodato d’uso di immobile sito in località Marola” e quella avente ad oggetto la “costituzione di garanzia ipotecaria sul fabbricato di proprietà concesso in comodato gratuito all’Associazione “Il Corallo”.

Tanto premesso in fatto, mette conto rilevare che le domande di inadempimento agli obblighi contrattuali e di esecuzione dei medesimi, proposte dalla Associazione ricorrente con il ricorso principale sono infondate poiché esse presuppongono la intervenuta stipulazione del contratto di comodato tra l’Associazione “Il Corallo” e l’Amministrazione comunale, che, invece, non è stato mai stato sottoscritto dalle parti.

Ed a tale riguardo deve essere richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza, pienamente condiviso dal Collegio, secondo il quale tutti i contratti stipulati dalla P.A. (anche quando questa agisca jure privatorum) richiedono, per essere efficaci, la forma scritta ad substantiam.

Tale indirizzo ha anche avuto modo di specificare come non abbia alcuna rilevanza l’eventuale deliberazione collegiale dell’ente pubblico, che sia prodromica alla stipulazione del contratto, atteso che un simile atto deliberativo si connota come mero atto interno e preparatorio del negozio, avente come destinatario solo l’organo rappresentativo legittimato ad esprimere all’esterno la volontà dell’ente. In particolare si è precisato come la delibera autorizzatoria a contrarre non possa essere sintomatica della reale volontà dell’ente, che deve, invece, risultare da un atto contrattuale sottoscritto dal rappresentante esterno dell’ente e dal privato, da cui possa desumersi la definitiva e concreta sistemazione del rapporto negoziale con le indispensabili determinazioni del contenuto del contratto.

Sul punto la Suprema Corte ha inoltre affermato che il requisito della forma scritta, a pena di nullità, può ritenersi osservato solo in presenza di un documento che contenga in modo diretto la volontà contrattuale, perché redatto al precipuo scopo di renderla manifesta, così da impegnare contestualmente sia il privato che la P.A. in ordine al contenuto concreto del negozio (cfr. Cass. Civ., sez. II, n. 17891/2003).

Oltre alla prescrizione essenziale della forma scritta e della cd. contestualità, vi sono altre clausole che, com’è noto, disciplinano la determinazione del contenuto dei contratti stipulati dalla P.A., ed in particolare:

- il divieto di cessione del contratto senza l’autorizzazione della P.A., atteso che la scelta del contraente è sempre fatta intuitu personae;

- il divieto di durata ultranovennale ex art. 12 Legge Cont. St.;

- il divieto di rinnovo tacito oltre la scadenza convenuta, per i contratti di durata, atteso che non è ammessa la proroga tacita del contratto stipulato con la P.A., anche quando il contratto alla scadenza non sia stato disdettato.

Ora, dalla lettura della delibera della Giunta n. 12/2003 si evince con evidenza che nella stessa mancano tutte le predette clausole negoziali, con conseguente impossibilità di ritenerla al tempo stesso delibera autorizzatoria a contrarre e contratto, come pretenderebbe l’Associazione ricorrente in forza delle sottoscrizioni apposte in calce dal proprio Presidente e dal Sindaco in carica .

Al riguardo va rammentato che, in una fattispecie del tutto analoga a quella sottoposta all’esame del Collegio, il Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa ha osservato che, per la conclusione del contratto, non ha rilevanza la sottoscrizione in calce alla delibera "per accettazione" da parte del privato, non potendosi ravvisare in detto atto gli estremi di una proposta contrattuale. Pertanto, il contratto privo della forma richiesta ad substantiam è nullo ed insuscettibile di qualsivoglia forma di sanatoria (cfr. CdS n. 7147/2005; CdS, n. 5444/2003).

La forma scritta ad substantiam dei contratti della P.A. è, infatti, strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa P.A., agevolando detta forma l'espletamento della funzione di controllo, ed è, quindi, espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione (cfr. Cass.civ., sez.I, n. 15720/2000).

E’ stato, inoltre, affermato che i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A. anche iure privatorum presuppongono essenzialmente la manifestazione della volontà e la forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza, previe eventuali delibere di altri organi, mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta.
Pertanto, ove faccia difetto una manifestazione della volontà dell'Ente pubblico, proveniente dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell'Ente stesso, previe le eventuali delibere di altri organi, ovvero manchi la forma scritta ad substantiam, non si è in presenza di un contratto, ancorché invalidamente concluso, ma di un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico, mancando in radice quell'accordo tra le parti, presupposto dall'art. 1321 c.c. anche per il costituirsi di un contratto invalido e non opponibile ai terzi (Cass. civ., Sez. III, n. 15197/2000).

Ne discende, dunque, come già anticipato, che nella specie risultano inammissibili le domande relative all’inadempimento degli obblighi contrattualmente assunti dall’Ente comunale e alla conseguente condanna all’esecuzione del titolo negoziale (con particolare riguardo al rilascio dell’immobile libero da persone e cose), non essendo mai stato sottoscritto inter partes un contratto di comodato.

Per quanto, invece, concerne la domanda volta ad ottenere una pronuncia espressa sull’istanza del 27.2.2003, presentata dall’Associazione ricorrente per il rilascio del permesso di costruire per le opere di ristrutturazione e di ampliamento dell’immobile oggetto di comodato, se ne rileva l’inammissibilità, mancando qualsiasi motivo di censura in merito al comportamento della P.A. e non risultando neanche impugnato un eventuale illegittimo silenzio.

Peraltro, non essendo l’associazione ricorrente titolato alla presentazione della domanda di concessione, lo stesso non può dolersi neppure dell’inerzia pretesamente serbata dall’amministrazione su tale istanza.

3. Occorre, ora, passare all’esame delle censure sollevate dalla Associazione ricorrente nei due ricorsi per motivi aggiunti con cui sono state impugnate la delibera n. 160/2006, per mezzo della quale la Giunta ha revocato le proprie precedenti delibere n. 12/2003 e n. 64/2004 e la delibera n. 32/2007 con cui il Consiglio ha ratificato e fatto proprie tutte le motivazioni addotte ai fini della revoca dalla citata delibera di Giunta n.160.

3.1. Il ricorso per motivi aggiunti notificato il 18.1.2007 va dichiarato improcedibile in seguito all’emanazione della delibera n. 32 del 4.9.2007 del Consiglio Comunale che ha ratificato la delibera n. 160 del 9.11.2006 della Giunta.

3.2. Infatti, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Tribunale ritiene di non doversi discostare, l'esercizio del potere di convalida mediante ratifica spettante all'organo competente, sana con efficacia retroattiva l'atto viziato da incompetenza relativa, ancorché quest'ultimo sia oggetto di ricorso giurisdizionale pendente ( cfr. CdS, sez. IV, n. 2894/2007).

4. Residua, quindi, il ricorso per motivi aggiunti notificato il 19.11.2007 contro la citata delibera n. 32 del 4.9.2007 con la quale il Consiglio Comunale ha ratificato la precedente delibera n. 160 del 9.11.2006 della Giunta.

4.1. La prima censura da esaminare riguarda la dedotta violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, per avere l’amministrazione omesso di inviare l’avviso di avvio del procedimento.

Il motivo è infondato.

Com’è noto la finalità della regola procedimentale stabilita dalla norma di cui all’art. 7 della legge n. 241/1990 va individuata nelle esigenze, da un lato di assicurare piena visibilità all’azione amministrativa nel momento della sua formazione, e dall’altro, di garantire la partecipazione dei destinatari dell’atto finale alla fase istruttoria preordinata alla sua adozione, in modo che, attraverso l’acquisizione anche delle ragioni esposte da questi ultimi, l’amministrazione sia posta in condizione di esercitare il proprio potere con la piena cognizione di tutti gli elementi di fatto e di diritto.

Ciò posto merita di essere evidenziato che nel caso di specie l’Associazione ricorrente aveva già avuto conoscenza aliunde del procedimento conclusosi con l’emanazione della delibera consiliare gravata che, peraltro, si limita a fare proprie le motivazioni della revoca delle delibere di Giunta n. 12/2003 e n. 64/2004, già esposte nella delibera di Giunta n. 160/2006 oggetto di ratifica. E proprio avverso tali ragioni, poste a fondamento della revoca, l’Associazione ricorrente aveva già ampiamente controdedotto anche in sede giurisdizionale mediante il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 18.1.2007, risultando, nel caso di specie, più che soddisfatte le finalità perseguite dal citato art. 7.

Ne consegue che il motivo è infondato.

4.2. Devono essere, altresì, disattese, in quanto infondate, anche la seconda e la terza censura, entrambe relative alla dedotta violazione degli artt. 3 e 21 quinquies della legge n. 241/1990 sotto differenti profili.

L’Associazione ricorrente lamenta, infatti, innanzitutto, la contradditorietà e l’illogicità delle motivazioni addotte dal Consiglio comunale per giustificare la revoca delle precedenti delibere n. 12/2003 e n. 64/2004 : in particolare sostiene che la circostanza che l’insediamento nel territorio comunale del centro d’accoglienza “non rientri nei programmi politici dell’attuale Amministrazione” non potrebbe costituire, secondo parte ricorrente, né un nuovo interesse pubblico sopravvenuto, né una diversa valutazione dell’interesse pubblico originario idonea a giustificare l’atto di ritiro, non essendo stato esplicitato il perché, nella valutazione comparativa delle finalità perseguite dall’Ente pubblico, quella (attuale) di fornire un alloggio a famiglie di immigrati prevalga su quella (pregressa) di erogazione di servizi sociali, sottesa alla creazione del centro di accoglienza gestito dall’Associazione “Il Corallo”. D’altro canto, sempre secondo la prospettazione della ricorrente, neanche le ragioni esplicitate nella delibera di giunta n.160/2006 (incompetenza della giunta ad assumere delibere relative al comodato d’uso ventennale, impossibilità di far gravare un’ipoteca su un bene comunale a garanzia di un mutuo erogato ad un privato, assenza del previo parere del Collegio dei Revisori contabili, mancata erogazione del contributo della Regione Veneto per l’acquisto dell’immobile, interesse attuale a destinarlo ad altre finalità perseguite dal Comune) sarebbero idonee a supportare la revoca delle precedenti delibere e a rendere legittimo il provvedimento di ritiro della promessa cessione del bene comunale, che è viziato anche per la mancata previsione di un indennizzo a favore della Associazione “Il Corallo”.

La prima questione di diritto da risolvere è relativa alla immediata applicabilità, da parte (e nei confronti) degli enti locali della novella alla legge n. 241 del 1990, introdotta con la legge n. 15 del 2005, problema sollevato dalla difesa comunale.

Orbene, l'art. 29, 2° comma, della legge n. 241 del 1990 che regola l'ambito di applicazione della legge generale sul procedimento amministrativo nei rapporti fra Stato ed autonomie locali recita: "Le regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge”.

4.3. Ordunque, l'art. 21 quinquies della legge 241/1990 è indubbiamente norma di principio, in quanto si inserisce nel sistema delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, introducendo la previsione di un indennizzo per il pregiudizio che l'interessato abbia a subire per effetto delle revoca di un provvedimento amministrativo.

Una simile conclusione appare indotta da una interpretazione conforme al parametro costituzionale, laddove l'affermazione del titolo di competenza (esclusivo) del legislatore statale nel disciplinare le conseguenze dannose dell'attività amministrativa lecita, quanto meno sul piano dei principi, è direttamente connessa alla previsione costituzionale di cui all'articolo 117, comma 2, lettera m), che riserva al legislatore statale, la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
Inoltre, se si pone mente al fatto che la disciplina della revoca ha riguardo al potere di autotutela della P.A., e che a tale potere viene genericamente riconosciuta una funzione giustiziale, un ulteriore titolo competenziale (esclusivo) statale va rinvenuto nella previsione di cui all'articolo 117, comma 2, lettera l), che riserva al legislatore statale la giustizia amministrativa, sul presupposto che essa comprenda la disciplina dell'attività amministrativa funzionale alla tutela giustiziale dei diritti e degli interessi nei confronti dell'attività delle pubbliche amministrazioni (cfr. TAR Sicilia, Palermo, n. 1775/2007; n.809/2007).

4.4 Tanto premesso, e data per pacifica l’applicazione al caso di specie del disposto dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 vertendosi in ipotesi di revoca di provvedimento amministrativo e non di risoluzione di contratto, disciplinata dal successivo art. 21 sexies della legge n. 241/1990, il Collegio ritiene che la delibera consiliare n. 32 del 4.9.2007 non sia viziata sotto i profili dedotti dal ricorrente .

Ai sensi dell’art. 21 quinquies, 1° comma, citato, infatti: “Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti…”. Il Tribunale, sottolineato che l’innovativa disciplina positiva data all’istituto della “revoca” del provvedimento amministrativo dal legislatore del 2005 ha dilatato la preesistente nozione di “revoca” elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza ricomprendendo in essa sia il potere (c.d. jus poenitendi) della Pubblica Amministrazione di ritirare i provvedimenti ad efficacia durevole sulla base di sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero di mutamenti della situazione di fatto, sia quello di rivedere il proprio operato (in corso di svolgimento) e di modificarlo (perché evidentemente ritenuto affetto da inopportunità) in virtù di una rinnovata diversa valutazione dell’interesse pubblico originario (così chiarendo che sono suscettibili di revoca in senso tecnico, e non già di annullamento per motivi di merito, gli atti amministrativi originariamente viziati nell’opportunità), rileva che nel caso di specie l’Amministrazione comunale legittimamente ha provveduto al ritiro delle precedenti deliberazioni. Tale ritiro si è, infatti, fondato sia su profili di illegittimità delle originarie deliberazioni, assunte da un organo (la Giunta) incompetente in base alla legge n. 267/2000 ad adottarle, nonché in violazione di disposizioni di contabilità (assenza del previo parere del Collegio dei Revisori), sia su profili di inopportunità, attesa la necessità di perseguire attraverso il bene pubblico un differente interesse rientrante comunque nei compiti dell’Ente (esigenze abitative di nuclei familiari di immigrati). Né d’altro canto spetta a questo Tribunale, a differenza di quanto sostenuto dall’Associazione ricorrente, stabilire quale tra i due interessi pubblici in comparazione (assistenza a persone in condizioni di degrado per dipendenze esotossiche ed esigenze abitative di soggetti in condizioni di difficoltà socio - economiche) debba prevalere, atteso che anche l’omogeneità degli stessi, in quanto tutti rientranti nel dovere dell’Ente locale di fornire servizi sociali. Né, infine, la prevalenza dell’interesse pubblico originario rispetto a quello sopravvenuto potrebbe fondarsi esclusivamente sulla necessità di tutelare l’affidamento ingenerato nell’Associazione “Il Corallo” dalle precedenti delibere revocate.

Sulla scorta delle predette argomentazioni deve essere affermata la legittimità del provvedimento impugnato che non risulta neanche inficiato dalla mancata previsione in sede amministrativa dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, ai sensi del quale “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.”. A tal proposito è sufficiente rammentare le molteplici decisioni con le quali il G.A. ha condannato, in sede giurisdizionale, la P.A. alla corresponsione del detto indennizzo non previsto in sede amministrativa (cfr. tra le tante TAR Lazio, n. 76/2007).

5. Occorre, infine, trattare congiuntamente le richieste di risarcimento danni e di corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, proposte dalla Associazione ricorrente nel ricorso principale e nei ricorsi per motivi aggiunti.

Nel ricorso principale l’Associazione “Il Corallo” aveva proposto domanda di risarcimento dei danni conseguenti ad un’eventuale mancata esecuzione della concessione e alla risoluzione del connesso contratto di comodato, pregiudizi costituiti dalla perdita del contributo a fondo perduto di euro 130.000,00 della Fondazione Cariverona, dal venir meno dell’impegno assunto nei di lei confronti da altre associazioni operanti nel settore per collaborare alla realizzazione del centro di accoglienza, dalla decadenza dell’autorizzazione per la erogazione di un mutuo di euro 550.000,00 ottenuta da parte della Banca Popolare Etica di Padova, nonché dalle spese sostenute per predisporre i progetti per le opere di ristrutturazione ed ampliamento dell’immobile.

Nel primo e nel secondo ricorso per motivi aggiunti, premessa l’illegittimità di entrambi i provvedimenti di revoca adottati dalla Giunta e dal Consiglio e la conseguente illegittimità derivata della risoluzione anticipata del contratto di comodato, l’Associazione “Il Corallo” aveva infatti reiterato la richiesta di risarcimento dei sopra riportati danni sommando ad essi il pregiudizio arrecato alla propria immagine: danni tutti conseguenti al fallimento del progetto di realizzazione del centro di accoglienza a causa del comportamento colposo, illegittimo ed inerte della P.A.. In via subordinata, nell’ipotesi in cui la revoca fosse considerata legittima, l’Associazione aveva chiesto il riconoscimento dell’obbligo dell’Amministrazione di corrisponderle un indennizzo consistente nel ristoro del pregiudizio arrecato alla sua sfera patrimoniale per avere fatto affidamento sul provvedimento oggetto di ritiro.

Il Collegio ritiene condivisibile l’orientamento giurisprudenziale riportato dalla stessa Associazione ricorrente secondo il quale “le domande proposte dalla parte ricorrente e aventi ad oggetto l’indennizzo e il risarcimento del danno sono giuridicamente, e ancor prima logicamente, incompatibili tra loro, in quanto nel primo caso si presuppone la legittimità della revoca e un’eventuale responsabilità dell’Amministrazione da atto lecito dannoso, mentre nel secondo caso si muove dalla dedotta illegittimità provvedimentale e dalla relativa pretesa risarcitoria qualificandosi non iure la condotta dell’Amministrazione” (cfr. TAR Sicilia, Palermo, n.1775/2007).

Tanto premesso la domanda risarcitoria deve essere, comunque, rigettata in considerazione della ritenuta legittimità del provvedimento consiliare di revoca. Pertanto, se la delibera consiliare n. 32/2007 ha cagionato un pregiudizio economico alla parte ricorrente, lo ha fatto quale effetto di una valutazione provvedimentale legittima.
L'eventuale responsabilità dell'amministrazione per attività provvedimentale non può, infatti, essere fatta valere se non previa rimozione del titolo giuridico in forza del quale l'amministrazione stessa ha agito, senza di che la sua condotta non potrebbe mai, come accennato, essere considerata non iure (per l'inammissibilità della domanda di risarcimento del danno cagionato da una revoca legittima, T.A.R. Lazio, Latina, n. 86/2006).
Viceversa, appare fondata la domanda tendente a far dichiarare l'obbligo dell'amministrazione comunale di corrispondere un indennizzo per la revoca, e a far condannare detta amministrazione al pagamento dell’indennizzo.

Il problema da affrontare è, piuttosto, quello della quantificazione del detto indennizzo.

A tal proposito mette conto rammentare che il comma 1 bis dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 (aggiunto dall'art. 12, $ comma, del D.L. 31 gennaio 2007, n. 7 poi soppresso dalla relativa legge di conversione, e reintrodotto dall’Art. 13, comma 8-duodevicies dello stesso decreto-legge, aggiunto dalla relativa legge di conversione), ha previsto che "Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell'eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell'atto amministrativo oggetto di revoca all'interesse pubblico, sia dell'eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all'erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l'interesse pubblico.".
Deve, altresì, essere evidenziato che, sempre in merito all'indennizzo spettante alla parte che abbia subito un pregiudizio per effetto della revoca di un provvedimento amministrativo, la dottrina che ha affrontato il problema della responsabilità da atto lecito nel diritto pubblico, ha da tempo avvertito che tanto il risarcimento, che l'indennizzo hanno funzione compensativa di un pregiudizio cagionato dal soggetto (pubblico) che vi è tenuto: con l'unica differenza che mentre il primo discende da un atto illecito, il secondo è la conseguenza del c.d. atto lecito dannoso (cfr. T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sentenza n. 300/2006).

Sulla scorta dei predetti principi il Collegio ritiene che nel caso di specie l’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, in presenza di una revoca legittima, debba essere limitato alle sole spese sostenute dall’Associazione ricorrente in forza dell’affidamento sul provvedimento oggetto di ritiro e, quindi, sulla realizzazione del centro di accoglienza, con particolare riguardo alle spese per la redazione dei progetti di ampliamento e di ristrutturazione del fabbricato, nonché di presentazione della relativa istanza per ottenere i permessi prescritti dalla legge, alle spese per l’istruttoria della pratica per l’erogazione del mutuo, nonché alle ulteriori eventuali spese connesse alla realizzazione del centro e debitamente documentate (fatta eccezione naturalmente per le spese legali del presente giudizio, atteso anche l’esito dello stesso).

Non possono essere, invece, riconosciute voci di danno quali la perdita del contributo concesso a fondo perduto dalla Fondazione Cariverona, né l’inefficacia dell’autorizzazione all’erogazione del mutuo da parte della Banca Popolare Etica di Padova, né il venir meno dell’impegno assunto dalle altre associazioni di settore per una cooperazione nella realizzazione del centro assistenziale, atteso che nessun pregiudizio è stato patito dalla Associazione ricorrente né sotto il profilo economico, né sotto il profilo morale. A tale ultimo proposito deve poi essere evidenziato che l’Associazione ricorrente non ha assolto all’onere probatorio su di lei gravante ai sensi dell’art. 2697 c.c. in relazione al pregiudizio alla propria immagine, nonché al dedotto danno da lucro cessante. Per quanto attiene al danno all’immagine il Collegio rileva che da tutti i provvedimenti amministrativi impugnati, così come dal comportamento dell’Amministrazione resistente non emerge alcuna valutazione negativa dell’Associazione “Il Corallo”, né tanto meno viene in alcun modo gettato discredito sulle finalità dalla medesima perseguite ovvero sulle modalità con le quali viene svolta l’attività della detta Associazione.

Per quanto concerne, infine, il cosiddetto danno da lucro cessante, danno che comunque non potrebbe essere ricompreso nell’indennizzo da atto lecito per le sopra riportate argomentazioni, per completezza si rileva che la parte ricorrente si è limitata ad affermare di essersi concentrata negli ultimi tre anni sulla realizzazione del progetto relativo al centro di accoglienza, lasciando da parte altre non meglio precisate iniziative, e a quantificare il pregiudizio avuto riguardo ad una percentuale, anch’essa non meglio specificata, dei ricavi ottenuti nel periodo dal 2003 al 2005. Nessun documento è stato prodotto per comprovare tali assunti, quale ad esempio i libri contabili dai quali desumere la flessione dei ricavi della cooperativa conseguente all’asserita concentrazione sul progetto relativo al centro di accoglienza.

Orbene, il Collegio, considerata l’impossibilità di quantificare esattamente l’importo dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990, attesa la mancata produzione da parte dell’Associazione ricorrente di documentazione atta a comprovare le spese sostenute (parcella dei tecnici incaricati per la redazione dei progetti di ristrutturazione ed ampliamento del fabbricato, spese sostenute per la presentazione dell’istanza del permesso di costruire, spese sostenute per la pratica istruttoria per la erogazione del mutuo, eventuali studi ed indagini conoscitive commissionate in relazione al centro, eventuali incarichi conferiti ad altri professionisti sempre in relazione alla realizzazione del centro di accoglienza), ritiene di poter utilizzare lo strumento di cui all’art. 35, 2 comma, del D.lgs 31.3.1998, n. 80, ora sostituito dall’art. 7 della legge 21.7.2000, n. 205, ai sensi del quale “nei casi previsti dal comma 1 [nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva], il giudice amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell’avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono a un accordo, con il ricorso previsto dall’articolo 27, primo comma, numero 4, del testo unico approvato con regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054, può essere chiesta la determinazione della somma dovuta”.

Può, dunque, farsi ricorso al particolare procedimento previsto da tale normativa e, pertanto, sulla base degli individuati criteri, l’amministrazione resistente deve formulare all’Associazione ricorrente una proposta, entro un termine di giorni 60 dalla comunicazione e/o notifica della presente pronuncia, al fine di definire un accordo sulla quantificazione dell’indennizzo dovuto alla parte ricorrente, con l’avvertenza che, nel caso in cui l’accordo non venga raggiunto, la parte ricorrente potrà adire nuovamente questo Giudice, in sede di ottemperanza, affinché provveda alla determinazione della somma dovuta a quel titolo.

Sussistono giustificati motivi, in considerazione della peculiarità e relativa novità delle questioni giuridiche trattate, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Terza Sezione, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, in parte lo dichiara inammissibile quanto alle domande di accertamento di inadempimento contrattuale e di esecuzione degli obblighi contrattuali proposte con il ricorso principale; in parte lo dichiara improcedibile quanto alla domanda di annullamento della delibera di giunta n. 160/2006; in parte lo rigetta quanto alla domanda di annullamento della delibera consiliare n. 32/2007; in parte lo accoglie quanto all’obbligo dell’Amministrazione comunale di corresponsione dell’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241/1990.

Compensa le spese e competenze del giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 13 marzo 2008.

Il Presidente L’Estensore